5.7 INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO (2022)

II. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL MEXICANO Y LOS DERECHOS HUMANOS

67. Desde la Constitución de 1917, los derechos del hombre se entienden en México como un conjunto de garantías individuales, sociales y económicas, que el Estado otorga a los habitantes de su territorio. Para llegar a esta definición, se tomaron en cuenta las acepciones que en Derecho Público se tienen del concepto de garantía, entendiéndose ésta como la de protección o seguridad que en favor de las personas se reconocen dentro de un Estado de Derecho.

A. Garantías individuales

68. Las CIDH observa que las garantías individuales se traducen jurídicamente en una relación de derecho existente entre los habitantes como persona física y el Estado como entidad jurídica y política. Los sujetos activos de las garantías individuales están constituidos por todo habitante o individuo que viva en el territorio nacional, independientemente de su calidad migratoria, nacionalidad, sexo, condición civil, etc. Así, el artículo 1 constitucional establece que en México "...todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución..."

a. Garantías de igualdad

69. La CIDH estima que la igualdad está dada por la obligación que tienen las autoridades del Estado de considerar a todos los individuos bajo el aspecto de la personalidad humana, dentro de un mismo plano de tratamiento jurídico y fáctico, sin hacer distinciones y diferencias por concepto de raza, religión, nacionalidad, condición económica, cultural o social, u otras. Las garantías de igualdad se encuentran comprendidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes artículos: 1o. ("todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución..."); 2o. (prohibición de la esclavitud); 4o. (igualdad del hombre y la mujer); 12o. ("no se concederán títulos de nobleza, ni prerrogativas y honores hereditarios, ni se dará efecto alguno a los otorgados por cualquier otro país..."); y 13o. ("nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley").

b. Garantías de libertad

70. La Comisión considera que la libertad es un atributo inseparable de todo individuo, consistente en la capacidad que tiene de conseguir los fines materiales y espirituales legítimos, y de escoger para ello los medios adecuados respectivos. En la Constitución mexicana se consagran las siguientes libertades: de trabajo, que consiste en dedicarse a la profesión que más le acomode con la justa retribución (artículos 5 y 123); de expresión de ideas, que se refiere a la libre manifestación de ideas garantizada por el Estado (artículo 6); de imprenta, en cuanto a que ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura ni coartar la libertad de imprenta (artículo 7); de petición, que debe ser objeto de un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario (artículo 8); de reunión y asociación, con cualquier objeto lícito (artículo 9); de posesión y portación de armas, derecho del que gozan los habitantes en su domicilio, con la excepción de las prohibidas por la ley (artículo 10); de tránsito, en virtud del cual toda persona tiene derecho a entrar, salir y viajar por el territorio mexicano (artículo 11; de religión, en virtud de la cual la persona puede profesar libremente la creencia de su elección (artículo 24); de circulación de correspondencia, cuya inviolabilidad está garantizada (artículo 16, penúltimo párrafo); de libre concurrencia, la cual está garantizada por el castigo que las autoridades impondrán en caso de acaparamiento de artículos de consumo necesario (artículo 28).

c. Garantías de seguridad jurídica

71. En el concepto de la Comisión, la seguridad jurídica es el conjunto de circunstancias jurídicas y fácticas a que tienen que sujetarse los actos de cualquier autoridad para producir validamente efectos en los derechos de las personas, en circunstancias de certeza, transparencia y predecibilidad. En el artículo 14 constitucional concurren cuatro garantías individuales relativas a la seguridad jurídica: irretroactividad legal, audiencia, legalidad en materia judicial civil y judicial administrativa, y legalidad en materia judicial penal.

d. Garantías de legalidad

72. La CIDH considera que en un Estado de Derecho, las potestades y competencias del poder público tienen su origen en la Constitución y la ley. La eficacia jurídica de estas garantías en un país determinado reside en el hecho de que todo acto del poder público debe sujetarse al principio de legalidad.

73. El principio de legalidad tiene su garantía en el control judicial de la legalidad. En los juicios del orden civil en México, la sentencia definitiva debe ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se debe fundar en los principios generales del derecho (art. 14, C.P.M.).

74. Asimismo, nadie puede ser molestado en su persona, familia, papeles, posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento (art. 16, C.P.M.).

e. Garantías de propiedad

75. La propiedad es concebida por la Comisión como un modo de afectación jurídica de bienes a un sujeto, ya sea físico o moral, privado o público, por virtud de la cual éste tiene facultad jurídica de usar, gozar y disponer de ella, dentro de los límites, restricciones, obligaciones y contribuciones establecidas por la Constitución, en virtud de su función social.

76. Esta garantía se contempla en el artículo 27 constitucional, que en su primer párrafo establece:

La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

B. Garantías sociales

77. Las garantías sociales, incorporadas al constitucionalismo mexicano desde 1917, están referidas a las materias laboral, agraria, educativa, salud y otras.

78. Estas garantías sociales se consagran en materia agraria, donde la relación jurídica se establece entre sujetos activos, que en su conjunto constituyen el sector campesino, y por sus miembros particulares en lo singular.

79. En materia laboral, estas garantías se encuentran contempladas en los artículos 4, 27 y 123 de la C.P.M., y están enfocados a la educación, los indígenas, mujeres, niños, a la salud, vivienda y a la propiedad con sus modalidades y al trabajo y previsión social.

C. Los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por México, y las reservas formuladas

80. A la fecha de elaboración del presente informe, el Estado mexicano ratificó un total de 38 instrumentos internacionales de carácter convencional sobre derechos humanos, varios de los cuales serán objeto de análisis y referencia en las respectivas secciones del presente informe. Cabe destacar que ocho de los instrumentos mencionados han sido objeto de una o varias reservas o declaraciones interpretativas: la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre Condición de los Extranjeros, la Convención sobre Nacionalidad, la Convención sobre Nacionalidad de la Mujer, y la Convención sobre Asilo Territorial.(5)

81. La Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, en la Conferencia especializada sobre derechos humanos, fue ratificada por México, y presentado el instrumento de adhesión en la OEA el 24 de marzo de 1981, con dos declaraciones interpretativas y una reserva. Tal reserva formulada por México fue suscrita el 23 de mayo de 1969 y el plazo de 12 meses desde la notificación de la misma se cumplió el 2 de abril de 1982, sin objeciones de los demás Estados partes de la Convención Americana. Sin embargo, la Comisión aún no se ha pronunciado acerca de la compatibilidad de la reserva y declaraciones interpretativas con el objeto y propósito de la Convención Americana, conforme a las disposiciones de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. El texto de las declaraciones y reserva es el siguiente:

Declaraciones interpretativas

Con respecto al párrafo 1 del artículo 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, considera que la expresión "en general", usada en el citado párrafo no constituye obligación de adoptar o mantener en vigor legislación que proteja la vida "a partir del momento de la concepción" ya que esta materia pertenece al dominio reservado de los Estados.

Por otra parte, en concepto del gobierno de México, la limitación que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que todo acto público de culto religioso deberá celebrarse precisamente dentro de los templos, es de las comprendidas en el párrafo 3 del artículo 12.

Reserva

El Gobierno de México hace reserva expresa en cuanto al párrafo 2 del artículo 23, ya que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 130, dispone que los Ministros de Culto no tendrán voto activo, ni pasivo, ni derecho para asociarse con fines políticos.

82. A pesar de ello, la reforma efectuada con posterioridad a la Constitución mexicana, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1o. de enero de 1992 reconoció la personalidad jurídica de las iglesias y agrupaciones religiosas. En efecto, el artículo 130 inciso "d" dispuso lo siguiente:

En los términos de la Ley Reglamentaria, los ministros de culto no podrán desempeñar cargos públicos. Como ciudadanos tendrán derecho a votar, pero no a ser votados. Quienes hubieren dejado de ser ministros de culto con la anticipación y en la forma que establezca la ley, podrán ser votados.

83. En el sistema de las Naciones Unidas, cabe destacar que el instrumento de ratificación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue depositado por México el 23 de marzo de 1981. En dicha oportunidad, el Estado mexicano formuló "declaraciones interpretativas" al artículo 9.5 y al 18, e interpuso reservas a los artículos 13 y 25.b. El texto de las mismas es el siguiente:

Artículo 9, párrafo 5. De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus leyes reglamentarias, todo individuo goza de las garantías que en materia penal se consagran, y en consecuencia, ninguna persona podrá ser ilegalmente detenida o presa; sin embargo, si por falsedad en la denuncia o querella, cualquier individuo sufre un menoscabo de este derecho esencial, tiene, entre otras cosas, según lo disponen las propias leyes, la facultad de obtener una reparación efectiva y justa.

Artículo 13. El Gobierno de México hace reserva de este artículo, visto el texto actual del artículo 33 de la Constitución Política de los estados Unidos Mexicanos.(6)

Artículo 18. De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos todo hombre es libre de profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos de culto respectivo, con la limitación, respecto de los actos religiosos de culto público, de que deberán celebrarse precisamente en los templos y, respecto de la enseñanza, de que no se reconoce validez oficial a los estudios hechos en los establecimientos destinados a la enseñanza profesional de los ministros de los cultos. El gobierno de México considera que estas limitaciones están comprendidas dentro de las que establece el párrafo 3 de este artículo.

Artículo 25, inciso b). El Gobierno de México hace igualmente reserva de esta disposición en virtud de que el artículo 130 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que los ministros de Culto no tendrán voto activo ni pasivo, ni derecho para asociarse con fines políticos.

84. La Comisión ha tenido conocimiento de que determinadas limitaciones o restricciones a los derechos humanos han sido suprimidas mediante modificaciones adoptadas con posterioridad a las reservas formuladas por dicho país a los instrumentos internacionales citados supra , en virtud de lo cual tales reservas resultan innecesarias o injustificadas. En tal sentido, la CNDH ha efectuado un estudio en el que concluye que deberían retirarse las reservas formuladas en relación con los artículos 5 y 6 de la Convención sobre Nacionalidad; el artículo 1 de la Convención sobre Nacionalidad de la Mujer, el artículo X de la Convención sobre Asilo Territorial, el artículo 18 del Pacto Internacional de derechos Civiles y Políticos, y el artículo 12.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.(7)

85. Entre los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por México, igualmente resalta la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, suscrita en Cartagena de Indias, Colombia, el 9 de diciembre de 1985, firmada por México el 10 de febrero de 1986 en la Secretaría General de la OEA, fue ratificada el 22 de junio de 1987. Asimismo, el 23 de enero de 1985 fue depositado el instrumento de ratificación de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el día 10 de diciembre de 1984.

86. Por otra parte, México depositó el instrumento de ratificación del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", en fecha 16 de abril de 1996.

87. Por su importancia, cabe reiterar en esta sección el reciente anuncio de la decisión del Estado mexicano de aceptar la jurisdicción obligatoria (contenciosa) de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Conforme a los datos con que cuenta la Comisión, a la fecha de aprobación de este informe se hallaban adelantados los trámites de derecho interno tendientes a la ratificación parlamentaria de tal decisión. En este sentido, la CIDH hace votos para que dicho trámite sea prontamente culminado, y en consecuencia sea depositado el correspondiente instrumento ante la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, a los efectos de la inmediata entrada en vigencia de la jurisdicción obligatoria de la Corte Interamericana respecto a México. La Comisión valora y reconoce altamente dicha decisión, que contribuye a fortalecer los derechos humanos de los habitantes de México y el sistema interamericano de derechos humanos en su conjunto.

D. La jerarquía de los tratados internacionales conforme al derecho constitucional mexicano

88. El artículo 133 constitucional dispone:

Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con la aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados.

89. De acuerdo al ordenamiento constitucional, los tratados son la "Ley Suprema" del Estado. Con ello el sistema mexicano otorga formalmente a los tratados un rango al menos equivalente a la ley en su ordenamiento jurídico interno.

90. El artículo 133 de la Constitución mexicana fue invocado ante la CIDH en una denuncia presentada por cuatro diputados del estado de Nuevo León por el Partido Acción Nacional (PAN), para quienes la ley electoral de dicho Estado de mayo de 1987, vulneraba el ejercicio de los derechos políticos reconocidos por la Convención Americana. Entre otras consideraciones, la CIDH sostuvo en la decisión de ese caso y otros similares en esa materia, la aplicación directa de las normas de la Convención y su aplicación a los estados integrantes de la Federación (dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), y concluyó que:

El Estado mexicano debe cumplir con su obligación de adecuar la legislación interna a fin de que ella garantice de manera efectiva el ejercicio de los derechos políticos reconocidos en el artículo 23 de la Convención Americana, y garantice un recurso sencillo, rápido y efectivo, de conformidad con el artículo 25 de la Convención, ante tribunales imparciales e independientes, según el artículo 8 de la Convención.

91. Cabe destacar que en las elecciones de 1997, la ciudadanía de Nuevo León optó por autoridades estatales del PAN, sin que fuera impugnado dicho acto comicial. Por otra parte, en los casos sobre México tramitados por la Comisión en los últimos años, dicho argumento no ha sido opuesto por el Estado, reconociéndose como principio general, la vigencia y aplicabilidad directa de la Convención Americana en el ordenamiento jurídico mexicano.

III. LOS SISTEMAS DE DEFENSA Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO

92. De acuerdo a la Convención Americana, los Estados Partes se comprometen a respetar los derechos reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción (artículo 1.1). Así mismo, los Estados se comprometen a adoptar las medidas que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos (artículo 2). En particular, la Convención reconoce un "derecho de amparo" mediante un recurso judicial sencillo, rápido y efectivo, para la protección de los derechos fundamentales (artículo 25).

A. El juicio de amparo

93. El amparo es una institución procesal originada en México en el siglo XIX, que tiene por objeto proteger a las personas contra cualquier acto de autoridad (lato sensu) que le cause un agravio en su esfera jurídica y que considere contrario a los derechos consagrados en la Constitución, teniendo por objeto invalidar dicho acto o despojarlo de su eficacia por su inconstitucionalidad o ilegalidad en el caso concreto que lo origine. La legitimación para interponer el amparo está dada a las personas que han sufrido o temen sufrir inminentemente, un agravio en su esfera jurídica, por cualquier acto de autoridad que se manifieste en contravención de alguna garantía individual o en la infracción de la garantía de legalidad instituida primordialmente en los artículos 14 y 16 constitucionales, así como en la interferencia al sistema competencial existente entre las autoridades federales y las locales (controversia constitucional).

94. Los Tribunales de la Federación conocen de toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal; y por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal (art. 103, C.P.M.).

95. El juicio de amparo se sigue siempre a instancia de parte agraviada, y la sentencia puede disponer las medidas de protección a los individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare. (art. 107, C.P.M.)

96. El constitucionalista mexicano Ignacio Burgoa Orihuela(8) considera al amparo como un sistema de control constitucional que presenta ciertos atributos que serán mencionados a continuación. En primer lugar, conocen del mismo los órganos judiciales federales del Estado, o sea los Tribunales de la Federación (artículo 103 constitucional), y su promoción sólo incumbe al gobernado que ha sufrido o teme sufrir inminentemente un agravio en su esfera jurídica. Desde sus orígenes, el amparo siempre se ha traducido en un juicio, es decir, en un proceso en el que órgano de control debe dirimir la controversia jurídica que consiste en determinar si el acto de autoridad impugnado es o no violatorio de la Constitución.

97. Las sentencias que en tal juicio o proceso dicta el órgano de control impartiendo la protección al gobernado contra el acto estricto sensu o la ley inconstitucional, únicamente tienen eficacia en el caso concreto de que se trate.

98. El juicio de amparo, según el constitucionalista mexicano Héctor Fix Zamudio,(9) es una figura jurídica dentro del derecho positivo mexicano que permite a los particulares la defensa de sus garantías constitucionales y derechos humanos, cuando éstas fueren violadas o vulneradas por alguna controversia que se suscite en materia civil, penal, administrativa y laboral, ya sea del orden federal o local. El amparo se da también en materia agraria, cuando se afectan los derechos colectivos de algún núcleo ejidal o comunal. En definitiva, se trata del amparo casación (sentencia), amparo contra leyes, amparo contra actos administrativos, y amparo agrario.

99. El autor arriba mencionado destaca el hecho de que el Procurador General de la República o el Agente del Ministerio Público que él designe, es parte en todos los juicios de amparo, con excepción de aquellos que no sean de interés público. En cuanto a su efectividad, la CIDH.

100. La Comisión es consciente de la eficacia que ha tenido este recurso, en más de cien años de vigencia en México, para la protección de las garantías individuales de toda persona frente a los actos de la autoridad. También ha recibido información referente a las limitaciones que sufre el amparo en la práctica.(10) Igualmente, toma nota de la siguiente observación hecha por el Estado mexicano:

…existe la posibilidad de que los derechos consagrados en los tratados internacionales tengan aplicación judicial, pues la inobservancia de tales derechos implicaría la violación de los artículos 16 y 133 constitucionales que establecen el principio de legalidad y el de jerarquía normativa de los tratados en el orden jurídico mexicano, respectivamente.

Por otra parte, la denominada "fórmula Otero" de relatividad de las sentencias de amparo se ve atenuada en sus efectos gracias a la posibilidad que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito, de que sus criterios formen jurisprudencia y se conviertan en pautas vinculatorias de decisión para el resto de los jueces y tribunales del país, por lo que si en virtud de un caso concreto la Suprema Corte determina la inconstitucionalidad de una norma jurídica, quienes se consideren afectados por dicha norma podrán invocar en su beneficio el criterio emitido por la Corte en el juicio de amparo correspondiente…

101. En definitiva, la importante y compleja institución del amparo mexicano, representa un medio judicial en los términos del artículo 25 de la Convención Americana, para la protección de los derechos fundamentales. La Comisión observará el proceso de desarrollo de esta institución en México, de manera que permita la plena y efectiva protección de los derechos humanos reconocidos en la Convención Americana.

B. Las controversias constitucionales

102. A partir de la modificación del artículo 105 de la Constitución mexicana, (publicada el 31 de diciembre de 1994) se facultó a la Suprema Corte de Justicia de dicho país para conocer sobre las controversias entre la Federación, estados, municipios y poderes federales. Asimismo, mediante la reforma del 22 de agosto de 1996, se suprimió la imposibilidad de la Suprema Corte para conocer y resolver sobre acciones de inconstitucionalidad en materia electoral. Asimismo, se facultó a los partidos políticos para ejercer las acciones de inconstitucionalidad.

103. El mencionado artículo establece los asuntos que conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación: de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral se susciten entre la Federación y un estado o el Distrito Federal; la Federación y un municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquel y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; un estado y otro; un estado y el Distrito Federal; el Distrito Federal y un municipio; dos municipios de diversos estados; dos poderes de un mismo estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; un estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; un estado y un municipio de otro estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

104. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los estados, o en los casos que se refieren los incisos "c", "h", y "k" del artículo105 citado, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.

C. Las acciones de inconstitucionalidad

105. La mencionada reforma al artículo 105 constitucional tiene gran importancia, por lo que se refiere a las acciones de inconstitucionalidad. La fracción segunda tiene el título "De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución". Dichas acciones se ejercen de manera concentrada ante la Suprema Corte de Justicia.

106. Las acciones de inconstitucionalidad pueden ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión; el equivalente a treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de Tratados Internacionales celebrados por el Estado mexicano; el Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal, y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano; el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de las leyes expedidas por el propio órgano; el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea; y por los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigentes nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del estado que les otorgó el registro.

107. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo pueden declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos de once de sus integrantes.

108. La CIDH destaca el importante avance ocurrido en el ordenamiento constitucional mexicano, el cual permite que algunos órganos taxativamente establecidos, así como los partidos políticos, puedan ejercer acciones ante la Suprema Corte con el fin de controlar la constitucionalidad de las leyes. Sin embargo, la CIDH estima que el logro obtenido con esta reforma constitucional podría llegarse a completar con un sistema en donde se permita la acción popular, es decir, en donde cualquier ciudadano tenga la legitimación activa de acudir ante los órganos competentes para controlar la constitucionalidad de las leyes que violen sus derechos humanos. Asimismo, la Comisión estima que la mayoría calificada de 8 magistrados para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, es excesivamente amplia bajo los estándares universales de derecho comparado, lo cual dificulta un control efectivo de dichas materias.(11)

D. La Comisión Nacional de Derechos Humanos

109. En el capítulo primero del título primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son reconocidos implícitamente los derechos humanos, mediante el otorgamiento de un conjunto de garantías. Igualmente, se protegen los derechos humanos a través de los tratados, pactos y convenciones internacionales, los cuales según lo que establece el artículo 133 constitucional, forman parte de la "Ley Suprema" de México.

110. La protección de los derechos humanos en México implica la aplicación de la legislación penal, administrativa, civil, y procesal; y muy especialmente la relativa al juicio de amparo, a los recursos administrativos y al contencioso administrativo. Asimismo, participan con especial importancia, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y los organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas.

111. El primer antecedente del "ombudsman" en México está en la "Procuraduría de Pobres" creada en San Luis Potosí en 1847. Esta institución se ha estructurado de acuerdo a un esquema federal en dos ámbitos: el de las entidades federativas y el nacional.

112. Existen dos instancias, la primera ante organismos públicos creados por el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados; y la segunda, ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, cuando se trate de quejas presentadas contra actos u omisiones de naturaleza administrativa de alguna autoridad o servidor público, con excepción de las del Poder Judicial de la Federación.(12)

113. La institución del ombudsman comienza a configurarse en México en el ámbito nacional como una dependencia de la administración pública descentralizada, a través de la Dirección General de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, creada el 13 de febrero de 1989. Según lo afirmado por el Estado mexicano, tal iniciativa fue concretada en el marco de los compromisos internacionales de México en materia de derechos humanos.

114. El 5 de junio de 1990 se creó, por decreto presidencial, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación.

115. El 29 de junio de 1992, en cumplimiento con la reforma que adicionó el apartado B al artículo 102 constitucional, la Comisión Nacional de Derechos Humanos se convirtió en un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Entre los considerandos de la creación de la CNDH, resalta el siguiente:

La defensa de los derechos del hombre es uno de los principios que ha guiado nuestra vida independiente y que se ha extendido hoy en la comunidad de Naciones.

116. El apartado B del artículo 102 constitucional establece que:

El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los Derechos Humanos que otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias, y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

El organismo que establezca el Congreso de la Unión conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los Estados.

117. La Comisión Nacional de Derechos Humanos está estructurada con las características de un ombudsman, por lo que de ninguna manera es sustitutiva de los órganos jurisdiccionales (tribunales) encargados de la procuración e impartición de justicia. La CNDH es un órgano autónomo de vigilancia del poder público, con la facultad de recibir quejas populares contra el poder público, excepto en materia política (por lo que no tiene competencia para conocer de conflictos electorales). Sus decisiones carecen de carácter vinculante, pues son emitidas en forma de recomendaciones, con fuerza no coactiva sino moral. De acuerdo a su normativa, la CNDH tiene acceso a toda documentación e información oficial, y contempla requisitos procesales mínimos.

118. La Comisión Nacional es un organismo descentralizado, que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previsto en el orden jurídico mexicano (artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en lo sucesivo L.C.N.D.H.).

119. La CNDH está integrada por un presidente, una secretaría ejecutiva, hasta 5 visitadores generales, así como el número de visitadores adjuntos y personal profesional, técnico y administrativo necesario para la realización de sus funciones. La Comisión, para el mejor desempeño de sus responsabilidades, cuenta con un Consejo (art. 5, L.C.N.D.H.). El nombramiento del Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, es realizado por el Presidente de la República y sometido a la aprobación de la Cámara de Senadores, o en los recesos de ésta, a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión (art. 10, L.C.N.D.H.).

120. La competencia de la CNDH se extiende a todo el territorio mexicano, para conocer de las quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos, cuando las mismas son imputadas a autoridades y servidores públicos de dicho Estado.

121. Tratándose de presuntas violaciones que se imputan exclusivamente a autoridades o servidores públicos de las entidades federativas o municipios, en principio conocen los organismos de protección de los derechos humanos de la entidad de que se trate, salvo lo dispuesto por el artículo 60 de la ley.

122. La CIDH destaca la importante labor cumplida por la CNDH en la protección y promoción de los derechos humanos de los mexicanos en 8 años de funcionamiento, lo que se ha traducido en una mayor educación y conciencia del pueblo mexicano con relación a los derechos de que gozan, así como la existencia de un clima positivo en referencia a la posibilidad de acudir a un órgano capaz de velar por los mismos. En este sentido, el comunicado emitido el 24 de julio de 1996 al final de la visita in loco a México expresa:

la CIDH aprecia el proceso de instituciones y normas dirigidas a promover y proteger los derechos humanos. La CIDH ha observado el trabajo valioso que realiza la Comisión Nacional de Derechos Humanos. La CIDH encuentra muy significativo que más del 60% de las recomendaciones de dicha Comisión sean cumplidas y que haya un debate público de las mismas.

123. La CIDH ha sido informada de las observaciones y críticas formuladas por algunos representantes de organizaciones no gubernamentales, acerca del trabajo y actividades realizadas recientemente por la CNDH. La CIDH reitera la importancia institucional que tiene la CNDH en la promoción y protección de los derechos humanos en México.

124. Sin embargo, la CIDH considera oportuno que se estudie una reforma de la norma vigente para el nombramiento del Presidente y los Consejeros de la CNDH. En el sistema actual, el titular de la CNDH es designado por el Presidente de la República, con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente del Congreso, si aquélla se encontrara en receso. Teniendo en cuenta que el partido político del Presidente de la República ha sido el mismo que ha contado con una clara mayoría en el Senado durante las últimas seis décadas, la voluntad del titular del Poder Ejecutivo resulta decisiva en dicho nombramiento. Este desequilibrio podría afectar la autonomía e independencia de aquel órgano en el ejercicio de las delicadas funciones que le son propias. En tal sentido, la CIDH toma nota de la siguiente información suministrada por el Estado mexicano:

En la actualidad se están llevando a cabo foros de consulta y discusión nacional, respecto a la eventual reforma a la ley que regula las actividades de la CNDH, con el fin de fortalecer su actuación, ampliar sus facultades y modificar la designación de su titular.

E. Las comisiones estatales de derechos humanos

125. El artículo 20 transitorio del decreto que adiciona el apartado B del artículo 102 de la Constitución establece:

Las legislaturas de los Estados dispondrán de un año a partir de la publicación de este decreto para establecer los organismos de protección de los Derechos Humanos.

126. Dicha disposición se ha cumplido, ya que en cada entidad federativa existen en la actualidad organismos de protección de los derechos humanos, denominados en algunas de ellas comisiones y en otras, procuradurías.

127. Durante la visita in loco realizada a México en julio de 1996, la CIDH percibió una diferencia marcada entre las comisiones estatales de derechos humanos y la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en cuestiones tales como el presupuesto asignado, la infraestructura existente y los recursos humanos con que cuenta cada una de ellas, las cuales difieren en forma significativa.

128. Igualmente, la CIDH ha constatado en el curso de sus entrevistas celebradas en ocasión de dicha visita, que existe desconfianza en México respecto a la efectividad del trabajo cumplido por dichas comisiones estatales, así como en cuanto a la autonomía e independencia política de sus miembros. Ello se refleja en el gran número de casos en los cuales los ciudadanos solicitan que la CNDH ejerza su facultad de atracción y de revisión. Debe considerarse que las comisiones estatales son las competentes para conocer en primer término de las denuncias presentadas en contra de las autoridades de su Estado, por lo cual aquéllas deberían cumplir un papel principal en la promoción y protección de los derechos humanos dentro de su ámbito de competencia. En caso contrario, si deben esperar a que otro órgano resuelva el problema, ello resultaría en una demora innecesaria para la solución a las violaciones a los derechos humanos de los ciudadanos y habitantes.

129. Teniendo en cuenta lo expresado anteriormente, la CIDH considera necesario, tal como ha sido señalado por diversos sectores de la sociedad y el Estado mexicano, fortalecer el trabajo de las comisiones estatales de derechos humanos, para que su estructura, organización y gestión logren consolidarse de manera decisiva, a fin de que las recomendaciones emanadas de las mismas generen confianza entre los habitantes de dichas entidades.

5. Ver en tal sentido, Comisión Nacional de Derechos Humanos, Las reservas formuladas por México a instrumentos internacionales sobre derechos humanos, México, enero de 1996.

6. El artículo 33 de la Constitución mexicana establece que:

Son extranjeros los que no posean las cualidades determinadas en el artículo 30. Tiene derecho a las garantías que otorga el capítulo I, título primero , de la presente Constitución; pero el Ejecutivo de la Unión tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente.

7. CNDH, op. cit, pág. 89.

8. Ignacio Burgoa Orihuela, El Juicio de Amparo, México, 1986.

9. Ver entre otros, Héctor Fix Zamudio, Justicia Constitucional, Ombudsman y Derechos Humanos, Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 1993; y del mismo autor, Estudios sobre el Derecho de Amparo, UNAM, México, 1993.

10. En tal sentido, la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos ha destacado lo siguiente:

En cifras aportadas por el Dr. Héctor Fix Zamudio se revela que entre 1974 y 1994, el 90% de las demandas de amparo fueron desechadas sin que se llegara a conocer el fondo del asunto; en el 7% de los casos se negó el amparo por considerar que los actos impugnados eran constitucionales y solo el 3% de los quejosos fueron protegidos. Esto de ninguna manera quiere decir que el 97% de los actos de autoridad sean respetuosos de las garantías individuales, sino que el amparo resulta ineficaz para protegerlas.

CMPDH, Los Derechos Humanos en México, documento presentado a la CIDH, Serie Documentos No. 11, abril de 1998, pág. 8.

11. En los países del hemisferio americano, al igual que en los del continente europeo, el estándar vigente para la declaración de inconstitucionalidad de una ley consiste en la mayoría absoluta de miembros de la Corte Suprema u órgano de control constitucional. Ver, entre otros, Allan Brewer Carías, Judicial Review in Comparative Law, Cambridge University Press, London, 1985. En sus comentarios al presente informe, el Estado mexicano sostuvo que la disposición en virtud de la cual se requiere una mayoría calificada de ocho magistrados para calificar la inconstitucionalidad de las leyes "…ha otorgado a los mexicanos la seguridad de que la decisión que se adopte es absolutamente irrefutable y no hay posibilidad de manipulación. México está a la vanguardia en este sentido"

12. Respecto a este punto, en sus observaciones al presente informe, el Estado aclaró lo siguiente:

…a partir de 1992 quedaron establecidas de manera precisa la competencia de la instancia federal y de las locales, así como también los requisitos a satisfacer para que proceda la interposición de los recursos de impugnación y de queja, y los casos excepcionales en que la Comisión Nacional puede ejercitar su facultad de atracción.

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